Nie tylko urzędy ogłaszają zamówienia publiczne w Polsce

Potoczne rozumienie zamówień publicznych zatrzymuje się na urzędzie, który kupuje coś za pieniądze podatnika. Rzeczywisty zbiór podmiotów prowadzących postępowania konkurencyjne jest znacznie szerszy i obejmuje także firmy prywatne. Dla przedsiębiorcy to nie jest ciekawostka, tylko informacja o tym, gdzie leży rynek, na który da się wejść bez rekomendacji.

Zamawiający to kategoria szersza niż administracja

Po stronie ogłaszających stoją oczywiście jednostki administracji rządowej i samorządowej, szkoły, szpitale i instytucje kultury. Obok nich są jednak podmioty, których nikt nie nazwałby urzędem: spółki komunalne, grupy energetyczne, przewoźnicy kolejowi, zarządcy infrastruktury drogowej i kolejowej, agencje wykonawcze.

Wystarczy spojrzeć na to, kto ogłasza najwięcej. W czołówce od lat siedzą przedsiębiorstwa wodociągowe dużych miast, spółki dystrybucyjne energetyki, przewoźnicy i zarządcy sieci. Ich postępowania dotyczą rzeczy zupełnie codziennych: rur, kabli, usług serwisowych, dostaw materiałów.

Skala jest tu nieporównywalna z urzędem gminy. Jedna spółka wodociągowa potrafi ogłosić w ciągu roku więcej postępowań niż kilkadziesiąt gmin razem wziętych.

Wynika to z charakteru działalności. Urząd kupuje cyklicznie kilkanaście rzeczy i realizuje kilka inwestycji rocznie. Operator sieci wodociągowej albo energetycznej prowadzi ciągłą wymianę infrastruktury, więc zamawia bez przerwy, przez cały rok, w kilkudziesięciu kategoriach naraz.

Spółki użyteczności publicznej rządzą się własnymi progami

Zamówienia sektorowe, czyli te związane z gospodarką wodną, energetyką, transportem i usługami pocztowymi, mają odrębne, wyższe progi stosowania przepisów. Poniżej nich spółka kupuje według własnego regulaminu, ale nadal zwykle w trybie konkurencyjnym i nadal publicznie.

Dla dostawcy oznacza to inny rytm pracy niż przy zamówieniach klasycznych. Procedura bywa lżejsza, wymagania formalne mniejsze, za to wymagania techniczne i jakościowe potrafią być ostrzejsze, bo kupujący odpowiada za ciągłość dostaw dla miasta.

To również inny typ relacji. Zamówienia sektorowe często wracają cyklicznie, a wykonawca, który raz wszedł na listę sprawdzonych dostawców, ma realną szansę zostać na dłużej.

Warto przy tym zauważyć, że część tych spółek działa w formie prawnej zwykłej spółki kapitałowej i prowadzi działalność komercyjną. Granica między zamówieniem publicznym a zwykłym zakupem przedsiębiorstwa przebiega więc nie po nazwie podmiotu, tylko po tym, skąd pochodzą pieniądze i jakiemu reżimowi podlega dana transakcja.

Prywatna firma z dotacją ogłasza postępowanie, choć nie musi

Najmniej oczywista grupa ogłaszających to przedsiębiorstwa prywatne, które realizują projekty ze środków publicznych, najczęściej unijnych. Warunkiem rozliczenia dotacji jest wybór dostawcy w sposób konkurencyjny, więc firma publikuje zapytanie ofertowe dokładnie tak samo jak gmina.

W praktyce wygląda to tak, że producent mebli z powiatowego miasteczka ogłasza zapytanie na maszynę do obróbki drewna albo na sprężarkę, a zakład przetwórczy szuka linii pakującej. Postępowanie jest jawne, terminy krótkie, a konkurencja zwykle mniejsza niż przy zamówieniu urzędowym, bo mało kto tych ogłoszeń szuka.

Skalę i strukturę tego zbioru widać najlepiej na zestawieniach zbiorczych. Publiczne archiwum postępowań pokazuje ranking najczęściej ogłaszających podmiotów razem z podziałem na branże i miasta, i to zestawienie mówi o rynku więcej niż jakikolwiek opis. Obok nazw, których wszyscy się spodziewają, stoją w nim spółki i firmy przemysłowe, o których nikt nie myśli w kontekście zamówień.

Ogłoszenie jest sygnałem wyprzedzającym, nie podsumowaniem

Postępowanie pojawia się, zanim cokolwiek się wydarzy. Gmina ogłasza przebudowę drogi na kilka miesięcy przed wejściem ekipy. Szpital ogłasza dostawę aparatury, zanim powstanie pracownia. Firma szuka maszyny, zanim zwiększy moce produkcyjne.

Dla obserwatora gospodarki to materiał inny niż sprawozdania finansowe, które opisują przeszłość. Strumień ogłoszeń pokazuje zamiary, i to zamiary już opłacone albo przynajmniej zabudżetowane.

Ta sama właściwość ma wartość handlową. Dostawca, który widzi, że w powiecie ruszają trzy inwestycje drogowe, wie o popycie na kruszywo wcześniej niż ten, kto czeka na telefon od wykonawcy.

Jest jeszcze jedna warstwa, zwykle pomijana. Przed otwarciem ofert zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. To liczba, której nie ma w żadnym innym publicznym dokumencie: pokazuje, ile dana instytucja jest gotowa wydać na konkretną rzecz, zanim pozna ceny rynkowe.

Co da się odczytać ze struktury tych danych

Rozkład postępowań według branż jest wyraźnie nierówny i od lat stabilny. Kilka obserwacji, które wynikają wprost z takiego zestawienia:

• budownictwo i infrastruktura to największa pojedyncza kategoria, z przewagą liczoną w krotnościach nad resztą,
• wyposażenie, materiały i dostawy sprzętu tworzą drugą pod względem wielkości grupę, rozproszoną między setki drobnych zamówień,
• energia i środowisko rosną wraz z inwestycjami sieciowymi i odpadowymi,
• IT oraz usługi profesjonalne dają mniej postępowań, ale o wyższej wartości jednostkowej,
• media, komunikacja i marketing są kategorią marginalną w liczbach bezwzględnych.

Drugi wniosek dotyczy geografii. Zamówienia koncentrują się w miastach wojewódzkich, ale obok nich w zestawieniach pojawiają się małe miejscowości z dużym zakładem przemysłowym albo kopalnią. To jest mapa gospodarcza, tylko rysowana od strony zakupów.

Trzeci wniosek jest najmniej wygodny dla teorii o otwartym rynku. Liczba ogłoszeń nie mówi nic o liczbie chętnych. W części kategorii do postępowania staje regularnie jedna albo dwie firmy, co przy formalnie konkurencyjnej procedurze daje efekt zbliżony do zakupu z wolnej ręki. Widać to dopiero w wynikach, nie w ogłoszeniach.

Wyniki postępowań są jawne i to najbardziej użyteczna warstwa

Po rozstrzygnięciu publikowana jest informacja o tym, ile ofert wpłynęło, kto wygrał i za jaką kwotę zawarto umowę. Dla obserwatora rynku to dane pierwotne, a nie czyjaś interpretacja: mówią o cenach faktycznie zaakceptowanych, nie o oczekiwanych.

Z takiego zestawienia da się odczytać kilka rzeczy naraz. Poziom cen w konkretnej kategorii, liczbę firm realnie zainteresowanych danym zamawiającym oraz to, czy postępowania kończą się wyborem oferty, czy unieważnieniem z powodu przekroczenia budżetu.

Dla przedsiębiorcy jest to najtańszy możliwy wywiad rynkowy. Zanim firma wyda godzinę na przygotowanie oferty, może sprawdzić, ile ofert zwykle wpływa u tego zamawiającego i w jakich widełkach mieszczą się ceny zwycięskie.

Jest w tym jeszcze jedna warstwa, o której mało kto myśli. Wyniki pokazują, czy dany zamawiający wraca z tym samym zamówieniem. Cykliczna dostawa rozstrzygana co roku albo co dwa lata to zapowiedź kolejnego postępowania, a nie jednorazowa okazja.

Korzystają ci, którzy patrzą na cały zbiór

Na rynku zamówień liczy się nie tylko cena. Liczy się też to, czy firma w ogóle widzi postępowania ze swojej kategorii, zanim minie termin składania ofert.

Duże firmy mają na to etaty i narzędzia. Mniejsze zwykle obserwują jedną instytucję, z którą już współpracowały, i nie widzą reszty rynku, choć jest dla nich otwarty na tych samych zasadach.

Różnica nie bierze się z dostępu do informacji, bo ta jest publiczna i bezpłatna. Bierze się z tego, czy ktoś w firmie ma zadanie, żeby ją regularnie czytać.

Drugą barierą jest przekonanie, że zamówienia publiczne to obszar dla wyspecjalizowanych graczy z działem prawnym. Przy dużych postępowaniach infrastrukturalnych rzeczywiście tak jest. Przy zapytaniu ofertowym na dostawę urządzenia za kilkanaście tysięcy złotych formalności sprowadzają się do formularza i oświadczenia, a jedyną realną przeszkodą jest to, że ogłoszenie wisi krótko.

Rynek zamówień nie jest więc ani tak zamknięty, ani tak jednorodny, jak sugeruje jego nazwa. Jest natomiast słabo opisany, rozproszony i przez to niewidoczny dla większości firm, które spokojnie mogłyby na nim działać.